盖房子还是发补贴？ 廉租房建设三问
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来源： 2009年07月09日 人民日报
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今后3年我国计划通过廉租房制度解决747万户低收入家庭的住房困难。围绕廉租房建设面临的主要问题，记者进行了调查——
廉租房建设三问（民生视线）
廉租房是我国当前住房保障体系的基石，今后3年以改善民生和拉动内需为目的的保障性安居工程中，我国将通过廉租房制度解决747万户低收入家庭的住房困难。在廉租房建设进入快车道的背景下，保障思路有何变化？就保障方式的一些关键分歧，各地做出了怎样的选择？一些长期困扰廉租房建设的瓶颈，有没有更多解决办法？记者近日在北京、青岛、厦门、武汉、重庆等多个城市进行了调查——
①盖房子还是发补贴？
实物配租和租金补贴各有利弊，究竟哪种应成为廉租房的主要保障方式，争论由来已久？在当前改善民生与应对危机保增长的双重目标下，天平逐渐倾向前者
□房源难寻，实物配租渐成主流
青岛市市北区与四方区的交界处，6幢“筒子楼”改造成的廉租房小区，盲人杨敬斌一家三口和另外430户低保家庭已在这生活了两年多。
“我们以前领过一阵子补贴，每个月大约有三四百元，一直没租到合适的房子，搬了好几次家。”杨敬斌说。现在住的43平方米的一室一厅，每个月只要交46元房租。住在现在的房子里，我们心里很安稳。
从租金补贴为主，到实物配租为主，在青岛市为期3年的新一轮保障性住房建设中，廉租房的保障方式做出了明显调整。
2008年，青岛市市内四区通过实物配租的方式，解决了9400多户低收入家庭的住房困难，约占3年规划保障总量3.5万户的27%。2009年这一数字将上升到12900户，实物配租率将达到64%。
青岛目前廉租房租金补贴的标准为每月每平方米18元，在全国范围内，这一标准并不低。相比实物配租而言，租金补贴操作简易，方便退出，政府更可以节省大量实物建设需要投入的土地和资金。为什么实物配租会成为主流？
青岛市国土房管局副局长杜本好介绍：“目前青岛的房地产市场上，有限的补贴很难租到合适的房子。另外，一部分低收入家庭拿了补贴并没有用于租房，而用在家庭的基本开销上，补贴资金没有起到应有的效果。”
随着廉租房保障面从低保家庭向低收入家庭不断扩大，市场能提供的合适房源越来越紧张。相比之下，实物配租因其稳定、选择面大、房屋条件和物业服务较好，受到低收入家庭的欢迎。
实物配租的另一个特点是可以有力地拉动内需。相比租金补贴，实物建设需要政府投入数倍的资金。而本轮保障性安居工程的特殊背景就是，不仅着力于改善民生，还位列国务院去年底提出的扩大内需促进增长的十项措施之首位。按照住房和城乡建设部、发改委、财政部出台的《2009—2011廉租住房保障规划》（以下简称《三年规划》），我国今后3年将再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户。整个保障性安居工程据估算，每年需要投资3000亿元，同时可以拉动上下游约6000亿元的投资，并创造200万—300万个就业机会。
□求解退出难，“以实物的方式建，以补贴的方式租”或成未来方向
随着各地开始大规模的实物廉租房建设，在不久的将来， “退出”难题，将逐渐浮出水面。
目前大多数地方的实物配租退出机制在实际操作中很难。以厦门市为例，厦门历年累计退出廉租房628户，其中626户是享受租金补贴的家庭，仅有2户是从实物配租房退出。
“实物房退出的制度设计比较麻烦。”杜本好说，“用强制的行政手段一定不行，现在来看，主要还是通过民事诉讼的方式。”
按照这个思路，青岛市对实物配租家庭强化了房屋租赁合同管理，通过双方签订租赁合同，约定退出条件。对应当退出又不按约定退出的承租家庭，通过民事诉讼的方式予以清退。
重庆市国土房管局副局长孙力则认为，为避免社会矛盾，“退出”并不一定局限于搬家的方式。他建议，随着承租户收入状况的改善，可以不断提高租金的标准。
孙力的这一设想，在实物房建设初具规模的厦门已经开始实践。厦门将廉租房和提供给“夹心层”的公共租赁房统称为“社会保障性租赁房”，并集中建设在一个小区里。承租户全部按市场租金交房租，政府则根据家庭收入水平不同，分别给与不同比例的补贴，收入越低，补贴越高。
以实物的方式建设，以补贴的方式租赁。厦门的廉租房保障模式，结合了实物配租和租赁补贴两种模式的优点。同时也意味着政府既要投入建设资金，又要投入补贴资金。并且实物房建设规模基本能满足需求。
②“配建”路该怎么走？
在普通商品房项目里大规模配建廉租房不易推进。在目前集中建设不可避免的情况下，将两者结合起来，趋利避害，成为各地探索的方向
□开发商不愿建、交付时间无保障。配建虽好路难行
位于北京市西三旗的限价房项目“旗胜家园”日前正式交付使用。与17幢限价房一起交付的，还有1幢26层的廉租房，共483套，第一批住户很快即将入住。2007年起，北京市就开始在新建的保障性住房和普通商品房项目里按一定比例配建廉租房。仅2007年当年，就在新开工的18个项目中配建了近30万平方米廉租房。
“配建的好处是显而易见的。”北京市建委住房保障办副主任程建华说，通过配建，既能避免形成“贫民窟”，又能使低收入家庭分享商品房社区比较好的社区环境和配套设施，方便其就近工作、就医、入学、购物等，降低生活成本，提高居住质量。
尽管有种种优点，但记者调查发现，配建之路仍然困难重重。目前各地大多只是在限价房和经济适用房项目里实现了部分配建。相比普通商品房里的配建，效果大打折扣。
“房地产开发商并不愿意配建，他们认为小区里有廉租房会降低项目的品质，影响销售，价格也会受拖累。”青岛市住房保障中心主任尚胜利说，有些开发商即使接受配建，也是因为土地出让协议中已经注明相关条款，被动接受。
重庆市国土房管局副局长孙力则担心，尽管配建可以带来诸多方便，但低收入家庭难以承受较高的物业费，两个群体在管理上如何衔接也是问题。“如果生活在一个小区的住户收入差距和生活习惯差别太大，反而有可能对低收入家庭尤其是青少年造成心理压力，配建的效果适得其反。”孙力说。
□“小集中，大分散”，从实际出发探索配建之路
配建推进慢，实物建设任务又重。记者近期采访的几个城市的主管部门均表示，完成3年的目标，集中建设仍然会占据相当的比重。
既然集中建设必不可少，如何避免“贫民窟”出现？
2005年建成的华龙家园是重庆市第一批廉租房小区。3年多过去，小区环境仍然整洁，井井有条。医疗服务站、警务室、社区居委会等一应俱全。
孔琳母子俩是第一批入住华龙家园的，本来待业在家的她参加了社区招聘，现在是小区的一名清洁工，每月有500元工资收入，加上母子俩各260元的低保，日子过得“还算平衡”。不少居民像她一样，就在小区里打工。
“要让低收入家庭‘稳得住’，最重要的是帮他们解决就业问题，改善收入状况。”居委会工作人员周玲告诉记者，居委会一方面在社区内部开发岗位，保洁、商店等优先雇佣本社区困难家庭的居民，一方面主动与周边的企业和房地产项目联系就业。
华龙家园虽然有完善的物业服务，但居民不用交物业费，每户每月只要交5元的清洁费。重庆市九龙坡区住房保障办有关人士说：“以后随着房屋维修任务增加，支出也会增加，政府已经承诺了全额补贴，不增加居民的负担。”
尽管华龙家园是相对集中的廉租房小区，但周边并没有紧邻的其他廉租房小区。
“规划时，我们尽量避免单个小区体量过大。如果一个项目住户太多、容积率太高，再好的管理效果也不理想。”孙力说。
华龙家园的建设模式提供了一个样本：小集中、大分散的建设方式；规划在交通、就业、就医、上学等公共服务设施完善便捷的位置；街道、居委会和物业公司三方共同提供服务，政府补贴物业费。这或许是当前廉租房建设的一个比较具有可行性的选择。
③资金难题如何解?
今年1500亿元的廉租房投资任务，超过80%落在各地政府肩上。在财政紧张的中西部地区，资金压力愈发明显。在拓宽融资渠道的同时，充分用好银行贷款，是目前解决资金难题的重要思路
□资金重担考验中西部地方投入
廉租房建设需要不断投入、不断花钱。中央财政今年加大了对中西部地区廉租房建设的补贴标准，西部地区400元/平方米，中部地区300元/平方米。
重庆市主城区廉租房建设成本约为1600元/平方米，中央财政和市级财政各补400元，区县自己还需配套800元/平方米。渝西的区县需配套500元/平方米。重庆市国土房管局副局长孙力说，一些贫困县吃饭都要靠转移支付，建廉租房的配套资金压力很大。
重庆只是一个缩影。2009年我国将解决260万户廉租房保障对象的住房问题，其中新增房源达到177万套。按照当前廉租房平均1500元/平方米的建设成本计算，每套约50平方米，建设177万套廉租房需要资金1300多亿元。加上新增租赁补贴83万户，仅今年就需资金超过1500亿元。
今年中央财政用于各地廉租房建设的补贴将达到330亿元。即便如此，仍有超过80%的资金缺口需要各地解决。
□地方债、公积金打开“新思路”
当前廉租房建设主要有三种渠道——各级财政、土地出让净收益的10%、住房公积金的增值收益。
事实上，仅有少数经济较发达的城市能够充分利用好这3种渠道。大多数城市公积金增值收益并不多。土地出让净收益也主要以财政资金的形式支出。在今年建设规模加大而地方财政普遍减收的情况下，廉租房建设融资渠道单一的问题显得更为突出。
拓宽融资渠道，急需打开新思路。地方债正成为各地拓宽财政资金来源的重要渠道。今年除了资金状况较好的几个省市，各地均已发行了用于保障性住房建设的地方债，其中相当一部分资金将用于建设廉租房。
此外，住房公积金闲置资金用于廉租房建设，也被认为是为廉租房建设提供长期稳定资金来源的重要渠道。目前，各地都在等待新的公积金管理条例出台，以明确如何动用公积金支持廉租房建设。
□用好金融杠杆，廉租房投资“去民间化”
除财政预算内支出外，多数地方政府廉租房建设都依靠银行贷款来完成。基本模式是地方政府成立一家投资公司，然后以业主身份向银行申请开发贷款。
一方面，这类贷款有地方政府财政做担保。另一方面，央行和各相关政府部门多次发文，要求商业银行对符合贷款条件的廉租住房建设项目，要加大信贷支持力度。因此，从银行贷款并不难。
但是，由于廉租房仅用于廉价出租，项目成本回收非常慢。银行对廉租房项目的贷款十分谨慎。
为此，曾经一度被寄予厚望的民间资金并未形成气候。“我们希望开发商能有这样的远见，预见到未来经营廉租房稳定的收益。但现在来看，指望不上。”上述官员说，“目前只能尽量用好银行贷款等金融杠杆来融资。”
“数”说廉租房（延伸阅读）
【747万户】
近年来，我国把解决城市低收入家庭住房困难作为改善民生的重要内容，基本建立了以廉租住房为主要内容的住房保障制度。截至2008年底，全国还有747万户城市低收入住房困难家庭，急需解决基本住房问题。为了切实解决困难家庭基本住房问题，国家有关部门出台规划，力争从2009年起到2011年，用三年时间，基本解决这747万户家庭的住房问题。其中，2008年第四季度已开工建设廉租住房38万套，三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户，目前任务已经分解到了全国各地。
截至今年4月底，全国已经开工建设的廉租住房69万套;其中,中央投资补助项目已开工65万套。
【13平方米】
经过今后3年的廉租房建设，人均建筑面积低于10平方米的低收入住房困难家庭，将保障到13平方米左右，三口之家能保障到40平方米左右。通过租赁补贴来解决住房困难的家庭，地方政府也会按照13平方米左右的租金给他们提供货币化的租房补贴。
【493亿元】
为保障廉租房建设资金，中央进一步加大了财政支持力度，今年安排493亿元投资补助资金，这部分钱绝大部分已经落实到地方、落实到具体项目上。除此以外，中央代地方发行的国债资金也重点安排用于保障性安居工程建设。 （王 炜）
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